Chile. Los nuevos tecnócratas que afinan las reformas más duras del futuro gobierno
Muchos trabajaron en la Dirección de Presupuestos y luego se refugiaron, durante el gobierno de Piñera, en la Facultad de Economía de la Universidad de Chile. Esta es la cantera de la nueva tecnocracia del bacheletismo. Ex militantes comunistas y de los sectores más radicales del PS que se “renovaron” en los años 90, los une su lealtad a Alberto Arenas, el principal asesor de Bachelet. Todos pregonan la responsabilidad fiscal y valoran las reglas del mercado, pero –a diferencia de los técnicos de gobiernos anteriores- le dan una importancia capital al fortalecimiento del rol regulador del Estado.
“El que se mueve no sale en la foto. Vale decir, el que anda buscando un cargo se desecha de inmediato”, dijo en una entrevista a revista Caras la Presidenta electa Michelle Bachelet, citando un viejo dogma político que grafica a la perfección el ambiente que se vive en el bacheletismo. Ya en la cuenta regresiva del nombramiento del primer gabinete, anunciado para la primera quincena de enero, todos quieren salir en la foto, lo que implica no hacer nada que arriesgue quedar fuera del gobierno. La disciplina y la discreción son dos reglas de oro para la Presidenta electa y ya con varios caídos en desgracia durante su primer gobierno, en la Nueva Mayoría los más astutos prefieren no moverse. Pero en silencio, las piezas se siguen acomodando rápido.
No se trata sólo de las designaciones para el gabinete, que se manejan en absoluto hermetismo, por lo que los rumores difícilmente tienen base sólida. También cuenta la instalación de los equipos técnicos que ya preparan el terreno para la implementación del programa de gobierno que algunos han criticado por demasiado ambicioso. El compromiso incluye 50 medidas para los primeros 100 días. De ellas, 12 requieren proyectos de ley. Y algunos de estos proyectos, los más relevantes, ya están siendo preparados por pequeños equipos técnicos que operan bajo estricta reserva. La idea es que el gabinete que se presente en enero cuente desde el primer minuto con un “manual de cortapalos”, es decir, un paquete con los proyectos de ley y decretos que deben dar vida a las reformas que quiere impulsar la Presidenta. De esa forma, los futuros ministros deberán dar fe de su compromiso con el programa de gobierno al aceptar, junto con el cargo, la carta de navegación preparada por el comando.
Alberto Arenas
Los proyectos más complejos son, sin duda, la reforma tributaria y la reforma educacional, que son coincidentemente las más importantes para el programa y aquellas en las que ya hay equipos preparando el terreno.
El jefe de Programa, Alberto Arenas, es quien dirige los preparativos de la labor legislativa y asoma como la persona de mayor influencia en el entorno de la Presidenta electa. Lo rodea un círculo de profesionales con trayectorias y perfiles similares, pero sobre todo, personas en las que Arenas confía ciegamente. Porque al igual que su jefa, Arenas sólo descansa en quienes ya han demostrado su incondicionalidad. Casi todos son economistas o abogados, muchos ya trabajaron con él en la Dirección de Presupuestos (Dipres) y algunos también fueron sus colegas en la Facultad de Economía de la Universidad de Chile (FEN), que ya se perfila como una cantera para la nueva tecnocracia gubernamental.
Al igual que Arenas, varios de ellos fueron militantes comunistas en los años 80. Otros se alinearon en las facciones más radicales del PS. Y aunque todos suavizaron sus posturas tras el retorno a la democracia, cuando ingresaron al aparato público, son hombres y mujeres con una trayectoria de izquierda, lo suficientemente “renovados” para valorar las reglas del mercado, pero -a diferencia de los equipos técnicos de anteriores gobiernos concertacionistas- con una matriz de pensamiento político que da una importancia capital al fortalecimiento del rol regulador del Estado. Un perfil que calza a la perfección con el programa de Bachelet, al que Arenas ha dado forma personalmente desde marzo pasado, cuando se incorporó a trabajar full time en el estrecho equipo que conforma junto a Rodrigo Peñailillo.
Hasta marzo, Arenas fue profesor en el programa de Diplomado en Seguridad Social para estudiantes de Chile y América Latina de la FEN, donde también realizó estudios sobre la reforma previsional. En esta última materia viene trabajando desde 1993, cuando cursaba el doctorado en Economía en la Universidad de Pittsburgh, en Estados Unidos. Su tesis precisamente abordó los efectos macroeconómicos y los desafíos de la privatización del sistema de pensiones de seguridad social en Chile.
Ligado al sector de la Nueva Izquierda del Partido Socialista, Arenas es un economista preocupado de la disciplina fiscal, lo que demostró en sus 15 años en la Dirección de Presupuesto y desde allí tejió una buena relación con Bachelet, cuando ella era ministra de Salud en el gobierno de Ricardo Lagos y él se desempeñaba como subdirector de Racionalización y Función Pública de la Dipres.
El “NÚCLEO” DE ARENAS
Uno de los hombres de confianza de Alberto Arenas es el ex subdirector de Presupuestos, Sergio Granados. Militante socialista, fue presidente del directorio del diario La Nación entre 1994 y 1998. Luego se desempeñó por más de 10 años como el número dos de la Dipres. El último mes antes que Bachelet entregara la banda presidencial a Sebastián Piñera, el ingeniero comercial de la Universidad de Chile asumió como director de la Dipres, tras el nombramiento de Arenas como director de Codelco.
Arenas, Paris y Granados: los ex hombres de la Dipres que aterrizan los 50 proyectos para los primeros 100 días de Bachelet
Desde 2004 y hasta esa fecha fue el coordinador general del Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado (Sigfe), de la Dipres. La relación entre Granados y Arenas es estrecha y de confianza absoluta, razón por la que éste llegó casi simultáneamente con él al comando de Bachelet a comienzos de año.
Otro de los hombres que se relaciona permanentemente con Arenas es el economista de la Universidad Católica, Enrique Paris, quien entre abril de 2006 y marzo de 2010 también fue el subdirector de Racionalización y Función Pública de la Dipres, cargo clave en la elaboración de estudios para desarrollar programas de alto impacto fiscal y social. Paris fue dirigente estudiantil de las JJ. CC. en los ’80 y, tras el inicio de la transición, ingresó al PPD. Fue jefe de gabinete del ex Presidente Lagos y hasta ahora es el director del Instituto de Gestión Pública de la Universidad Central. Además de su experticia en temas económicos, es conocido por sus redes y contactos políticos. De hecho, es él quien -junto a Juan Somavía- ha mantenido contactos con la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF) para acercar posiciones entre el comando y el organismo sindical.
Andrea Palmaconforma también el “núcleo” de Arenas. Abogada y licenciada en historia, fue su jefa de gabinete en la Dipres y ha trabajado durante más de 10 años con el principal asesor programático de Bachelet. Miembros de las distintas comisiones programáticas del comando, consideran que Andrea Palma tuvo gran incidencia en la elaboración del programa, pues ejecutó de manera impecable la síntesis de los extensos informes elaborados por dichas comisiones. Quienes la conocen indican que es una jefa de gabinete eficiente, capaz de prevenir crisis y generar contactos. De bajo perfil público y de carácter duro, se desempeña también como consultora de la División de Desarrollo Social de la CEPAL. En septiembre pasado ese organismo internacional le publicó un informe sobre la reforma previsional, lo que demuestra su alta sintonía con el tema que apasiona a Arenas.
“La construcción de pactos y consensos en materia de política social: El caso de la reforma previsional en Chile, 2005-2008” es el paper que escribió Andrea Palma, en coautoría con Carlos F. Maldonado. En el texto establece que la reforma “buscaba colmar vacíos de cobertura, igualar condiciones de acceso, garantizar pisos mínimos de bienestar durante la vejez, fortalecer un pilar solidario en el sistema de pensiones y darle mayor injerencia regulatoria al Estado dentro del sistema”.
Fidel Mirandaes otro de los hombres de Arenas y al igual que Andrea Palma vienen trabajando juntos desde la Dipres. Según un reportaje publicado por El Mostrador en 2008, tanto Fidel Miranda como Andrea Palma serían ex militantes del PC. De acuerdo al Portal de Transparencia de la Dipres, Miranda se desempeñó como asesor personal de Arenas, cuando este último fue director de Presupuestos, en materias previsionales y de política fiscal y presupuestaria. Es ingeniero comercial y su relación con Arenas es tan estrecha que él revisaba y comentaba los borradores del libro que escribió el ex director de la Dipres sobre la reforma previsional. En los agradecimientos que Arenas incluyó en el volumen se puede leer:
“Tengo una infinita deuda con dos extraordinarios profesionales: Fidel Miranda Bravo y Sandra Novoa Fernández, quienes me entregaron su entusiasta respaldo, porque sin su ayuda no habría sido posible hacer este libro. El economista Fidel Miranda participó como Secretario Ejecutivo del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, fue mi asesor en la Dirección de Presupuesto entre 2006 y 2010 y coordinó los equipos técnicos de la Secretaría Ejecutiva del Comité de Ministros para la Reforma Previsional; desde estas posiciones fue un colaborador generoso y decisivo para llevar adelante este proyecto, me alentó y convención de escribir un libro de economía política y no un texto para economistas”.
EL TEAM DE LA REFORMA TRIBUTARIA
La reforma tributaria es considerada la piedra angular de las 50 medidas prometidas para los 100 primeros días del gobierno de Bachelet. Se trata de una de las tres llamadas “reformas de fondo” y es, además, necesaria para impulsar la más importante: la reforma educacional. La tercera reforma, que implica una nueva Constitución, no depende de su financiamiento.
La reforma educacional necesitará de alrededor de 2 de los 3 puntos del PIB que espera recaudar la reforma tributaria. Ambas reformas tendrán una implementación gradual y están diseñadas de tal forma que los recursos se recauden en la medida en que los cambios en materia de educación requieran de los fondos. Son, de alguna forma, inseparables.
Se estima que el envío de la reforma tributaria al Congreso será una de las primeras –si no la primera– de las 50 medidas en cumplirse. Al menos, en el comando se trabaja con la idea de que eso sucederá sólo algunos días después de que Michelle Bachelet asuma el próximo 11 de marzo.
Por eso, pese a que gran parte de los colaboradores del comando terminó sus labores el 15 de diciembre pasado, un puñado de profesionales trabaja contra el reloj para tener redactado el proyecto de ley que permitirá financiar el programa. El equipo tributario lo hacen en total sigilo en oficinas privadas. La misión: analizar cada uno de los puntos de una reforma que es compleja y que debe ser capaz de sortear con éxito los cuestionamientos técnicos y políticos.
Alejandro Micco
El grupo está integrado por Alejandro Micco, economista DC que jugó un rol importante en el área programática del comando. Doctor en economía de la Universidad de Harvard, académico de la Facultad de Economía de la Universidad de Chile (FEN) y coordinador de asesores y de mercado de capitales durante el primer gobierno de Bachelet, Micco fue uno de los impulsores de realizar una “reforma tributaria de verdad”, como se le catalogó en oposición a la reforma propuesta por el gobierno de Piñera. Incluso, fue retratado como el “superman” de la reforma tributaria por el diario electrónico El Mostrador. Se da por descontado que asumirá un cargo importante, si no un ministerio, del área económica.
Si Micco juega un rol relevante en el sector económico-político, quien lo acompaña en el equipo es reconocido como el cerebro de la reforma tributaria. Ingeniero industrial de la Universidad de Chile, ex director de Estudios del Servicio de Impuestos Internos (SII) y ex funcionario de la Dipres, Michael Jorratt es el autor de los estudios que dan sustento técnico a las propuestas tributarias. Entre los funcionarios del SII suena como uno de los candidatos a dirigir el organismo.
Supaper “La tributación directa en Chile: equidad y desafíos” (CEPAL, 2009) contiene gran parte de los argumentos que sirven de base para la reforma. Entre los más polémicos está la propuesta de eliminar el Fondo de Utilidades Tributarias (FUT) tras detectar que el 50% de las utilidades retenidas provienen de sociedades de inversión, por lo tanto se presume que es una forma de ahorro de las empresas y no cumple la función de estimular la inversión. La eliminación del FUT terminaría además con uno de los principales mecanismos de elusión de impuestos de las personas.
Las propuestas de Jorratt incluían subir el impuesto a las empresas de 20% a 25% –tal como se estipula en el programa de Bachelet– y disminuir el IVA, aunque esto último no fue acogido por el comando. La propuesta de reforma sí incluye la disminución de impuestos personales desde un máximo de 40% a 35%, pero él sostiene que podría bajar incluso hasta 30%. Como dijo en una entrevista a CIPER en abril de 2012, cree que es necesario modificar la estructura tributaria pues “los impuestos en Chile aumentan la desigualdad”. Al eliminar el FUT, las empresas tributarían efectivamente sobre lo que ganan (base devengada) y no sobre las utilidades retiradas, lo que ayudaría a que el sistema tributario dejara de ser un factor de desigualdad. Sólo bastaría con estos cambios al impuesto a la renta para que, en régimen, financiaran la reforma educacional.
Al trabajo de Micco y Jorratt se suma frecuentemente Fidel Miranda. El equipo lo integran también dos abogados: Fernando Dazarola y Alberto Cuevas. Dazarola tiene experiencia en la elaboración y tramitación de proyectos de ley de responsabilidad de la Dipres y, en palabras de uno de sus colegas, “fue el gran jurídico” de ese organismo durante la era Arenas. En la campaña de Eduardo Frei integró el movimiento Océanos Azules. Alberto Cuevas, en tanto, fue jefe de Impuestos Directos del SII. La presencia de ambos abogados es vital en esta etapa, pues se espera que el proyecto quede redactado en las próximas semanas.
Pese a que las líneas gruesas de la reforma quedaron delineadas hace meses, el equipo tributario está dedicado a examinar cada uno de los detalles, recogiendo las múltiples críticas que ha tenido de expertos de derecha y del sector privado, de modo de revisar si algún punto no funciona y blindar técnicamente cada una de las aristas. Para ello, han invitado a varios abogados y economistas para escuchar sus opiniones y ponerse en distintos escenarios. El objetivo es que en marzo el proyecto sea capaz de enfrentar todas las críticas. Entre las más recurrentes, por ejemplo, están que la eliminación del FUT dañaría a las pequeñas empresas, pero los números de los expertos muestran que los que usan el fondo son empresas grandes y medianas, y que no necesariamente fomenta la inversión.
Entre las “reformas de fondo”, esta es la que en el papel sería más fácil de despachar para el gobierno de Bachelet, pues sólo requiere mayoría simple en el Congreso y la Nueva Mayoría, junto a otros parlamentarios opositores, ya suma los votos necesarios. Sin embargo, puede haber algunos problemas en temas particulares, como el alza a los impuestos a los vehículos de altas cilindradas o el impuesto específico a los alcoholes de acuerdo al volumen de éste, que podrían tener la oposición de los representantes de regiones viñateras o pisqueras (sobre todo considerando el doblaje de la Nueva Mayoría en la Región de Coquimbo, con Jorge Pizarro y Adriana Muñoz).
LA “PIZARRA” DE LA REFORMA EDUCACIONAL
Mientras se afinan los detalles de la reforma tributaria, en paralelo se ajustan los documentos para asegurar un rápido aterrizaje de los proyectos de la reforma educacional en el Congreso. En el equipo técnico que coordina esta labor figura el ex director de la Dipres, Sergio Granados, quien ha sido consultor para la acreditación de instituciones de educación superior. Granados se ha mantenido particularmente activo en las últimas semanas consultando cifras y datos a sus antiguos contactos de la Dipres para modelar la reforma que promete tener el mayor impacto social en el gobierno de Bachelet. La labor de Granados se ejecuta “con pinzas”, porque de ella depende neutralizar los posibles focos de conflicto con el movimiento estudiantil. El objetivo es que ya en las primeras semanas de gobierno se pongan en marcha señales claras de compromiso con cambios reales –avanzar hacia la gratuidad, el fin del lucro y el término del financiamiento compartido- a objeto de moderar los ímpetus de la Confech.
Junto a Granados trabaja Andrea Palma. La ex jefa de Gabinete de Arenas en la Dipres, también tiene experiencia en el tema educacional. Ha sido asesora de los rectores de la Agrupación de Universidades Regionales de Chile y trabajó hasta mediados de este año en la Dirección de Educación de la Municipalidad de Santiago. También fue jefa de gabinete de la ex ministra de Educación Marigen Hornkohl.
Tanto Granados como Andrea Palma realizan consultas permanentes a los miembros de la comisión que elaboró las propuestas educacionales que se incluyeron en el programa de gobierno. Entre los miembros de ese equipo se cuenta Valentina Quiroga, ingeniero civil industrial y magister en Economía, directora ejecutiva del centro de estudios Espacio Público y ex directora del Área de Política Educativa de Educación 2020. También ocupó un puesto destacado en esa comisión del comando el economista Dante Contreras, profesor titular de la FEN de la U. de Chile, miembro del directorio de Espacio Público y Ph.D en Economía de la UCLA.
Aunque inicialmente trascendió que la voluntad del comando era presentar toda la reforma educacional contenida en un proyecto de ley único, en lo últimos días se ha filtrado que podría dividirse en seis iniciativas legales. La primera opción, según confirmó un integrante de la comisión programática de Educación del comando, tenía por finalidad amarrar todas las negociaciones legislativas en un solo paquete. Pero esta modalidad presenta el riesgo de que la globalidad del proyecto sea rechazada por discrepancias puntuales en uno de las áreas que contempla la reforma total. Por lo mismo, comenzó a evaluarse “quebrar” la reforma en varios proyectos. La desventaja de esta última opción es que obliga a negociar separadamente cada proyecto y la experiencia de los gobiernos concertacionistas anteriores, demuestra que en cada una de esas transacciones se “recortan” aspectos de la reforma, por lo que el resultado global puede terminar “descafeinado”. Y eso, para el entendimiento con el movimiento estudiantil, puede ser fatal.
LA AGENDA DE SALUD “20-20-20”
El hombre que ha estado detrás de la agenda de salud es el economista Enrique Paris. Su labor en esta etapa es precisar la Carta Gantt en la que deberá trabajar La Moneda para revertir las falencias que afectan la atención de salud de la población.
Enrique Paris
Por el alto cargo que ocupó en la Dipres y por haber ocupado la jefatura de la División de Planificación y Presupuesto del Ministerio de Salud a comienzos de la década pasada, Paris cuenta con experiencia para proyectar los fondos que requieren los cambios en este sector. El ejercicio es arduo, pues entre otras materias, debe determinar cuántos recursos se requerirán para implementar el Plan Nacional de Inversiones Públicas del área, cuya meta es construir 20 hospitales, dejar 20 en construcción y otros 20 en proceso de licitación o estudio.
Además, Paris debe calcular la inversión que se requerirá para habilitar 132 Servicios de Atención Primaria de Urgencia de Alta Resolución (entre 2014 y 2018) y para poner en marcha el Fondo Nacional de Medicamentos, que pretende entregar medicamentos gratuitos a pacientes crónicos que se atienden en los centros de salud primaria. Asimismo, debe proyectar los recursos para que los Servicios de Salud cuenten con 33 mil horas médicas semanales adicionales de especialidades, que equivalen a la contratación de 750 médicos especialistas. Y, por último, la titánica tarea de redactar una propuesta de proyecto de ley de isapres.
Las reuniones de Paris con sus pares en esa comisión, conformada por Pablo Rodríguez y Christián Herrera, entre otros, fueron en oficinas privadas, universidades y municipios. Solo dos veces acudieron al comando a presentar las resoluciones adoptadas.
Ahora Paris trabaja en la elaboración de una carpeta que contendrá el estado de avance para la implementación de esas medidas. Es decir, quien resulte elegido como ministro de Salud deberá estar dispuesto a sacar adelante estos proyectos ya delineados. Algunos creen que el mismo Paris podría ocupar ese cargo, pero otros estiman que no ser médico podría desatar el tradicional rechazo que provoca en los doctores la designación de autoridades que no usan delantal blanco.
LOS OTROS PROYECTOS DE LEY
Entre los proyectos de ley prometidos para los primeros 100 días hay otras reformas, como la creación del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, el Ministerio de Cultura y Patrimonio, el Ministerio de la Mujer y dar rango de ministro al director de la Conadi. Además, se prometió enviar los proyectos que crean dos nuevas universidades estatales (Aysén y Libertador Bernardo O’Higgins), la ley del Bono Marzo, la que crea una AFP estatal, una indicación para destrabar el proyecto que elimina el Multirut de las empresas, el aumento de la dotación de Carabineros y fortalecimiento del Sernac.
Si se suman la reforma educacional y la tributaria, son 12 los proyectos comprometidos. Según integrantes del comando, la carga legislativa podría ser un poco menor de lo que parece, pues varios de los proyectos coinciden con otros que ya se encuentran actualmente en trámite, por lo que se analiza si es conveniente enviar una iniciativa nueva o simplemente ingresar indicaciones sustitutivas. La segunda alternativa obedecería a criterios de “técnica legislativa”, pues al ingresar una indicación se consideran ya superados los trámites que el proyecto original alcanzó a avanzar en el Congreso, por lo que se ahorra tiempo.
Por ejemplo, el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas ya estaba incluido en un proyecto enviado por el gobierno de Piñera y se estancó en el Congreso, en parte por reclamos de funcionarios de la Conaf. La propuesta de Bachelet no es exactamente igual a la de Piñera, cuyo énfasis estaba en las concesiones de áreas protegidas. El nuevo foco apunta a la protección de la diversidad dentro y fuera de estas áreas, y es probable que los cambios se realicen vía indicación sustitutiva.
Michelle Bachelet junto a Alberto Arenas
Probablemente el despacho más fácil lo tendrá el aumento de la dotación de Carabineros, que en términos legislativos no tiene grandes complicaciones y que políticamente es un proyecto al que a los parlamentarios les resulta difícil oponerse. Lo mismo ocurriría con el envío de una indicación al actual proyecto de eliminación del Multirut, contenida en la agenda laboral del programa de Bachelet destinada a potenciar la negociación colectiva. En esos temas no hay críticas de parte de la ANEF, pero sí en el nuevo trato con el sector público que, en entre otros aspectos anuncia que se evaluará la institucionalidad de la negociación colectiva. “Es demasiado ambiguo”, recalca el presidente de la ANEF, Raúl de la Puente.
Señales para el mundo indígena
Una de las promesas de la Presidenta electa que tiene expectante a los pueblos originarios es la creación del Ministerio de Asuntos Indígenas, pues ven la posibilidad que esta vez sí se podría avanzar en una solución a sus demandas históricas.
En la comisión respectiva trabajaron 17 profesionales, todos provenientes de distintas etnias, con la excepción de Antonia Urrejola. El ex director de la Conadi Domingo Namuncura y Miguel Huaracán también integraron esta instancia. En ella se trabajó sobre la base de un proyecto de ley enviado por Bachelet en septiembre de 2009 para crear el Ministerio de Asuntos Indígenas y el Consejo de los Pueblos Indígenas. Este último estará integrado por miembros elegidos en representación proporcional de cada pueblo originario.
La idea del próximo gobierno es dar discusión inmediata a estos proyectos, de manera que tempranamente exista una señal hacia el mundo indígena, a objeto de moderar la eventual movilización social en este sector.
Aunque no está presente entre las medidas, en el grupo de trabajo de la campaña se conversó acerca de la creación de una comisión de personalidades o de “hombres buenos”, que podría analizar los procesos judiciales y eventualmente llegar a indultar a presos indígenas que registren “injusticias procesales”. El tema es controversial, pero distendería la situación que se vive principalmente en la zona de La Araucanía.
