Hacer vivir o dejar morir: desafíos de las políticas de protección social
Por Alberto Tena Camporesi*. LQSomos.
En este artículo se analiza la situación y los desafíos de los sistemas de protección social no-contributiva como instrumentos de garantía de ingresos en América Latina. Aunque existe una gran variedad de sistemas que difieren en su intensidad de cobertura y en el nivel de ingresos que abarcan, y su impacto positivo está demostrado, todavía no han logrado el objetivo mínimo de erradicar la pobreza extrema
Los programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) surgieron en varias regiones de América Latina y el Caribe a finales de los 90. Esto sucedió en respuesta a dos grandes cambios: la crisis de la deuda, y la subsiguiente década perdida y los procesos de democratización que se sucedieron. El programa Progresa en México en 1997, apoyado por el FMI, Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, sentó las bases de este tipo de prestaciones a nivel mundial. Desde entonces, estas políticas han avanzado en la mayoría de los países latinoamericanos y han sido claves como políticas de emergencia durante la COVID-19 en todo el mundo.
En los países con poca protección social en el trabajo formal, las transferencias monetarias no contributivas son una necesidad. Estas, al contrario que las contributivas, son pagos en efectivo del Estado a las personas sin aportación previa. En México, por ejemplo, solo el 40% de la población ocupada tenía algún ahorro para el retiro en 2022. No hay seguro de desempleo nacional. La Ciudad de México tiene uno, pero atenderá solo a 13 mil personas en el 2023, el 0, 27% de la población activa. En 2017, el 56.1% de los mayores de 15 años declaró que no había cotizado, es decir, 51.3 millones de personas en edad de trabajar no habían hecho aportaciones ese año. En este contexto, las prestaciones monetarias no contributivas funcionan como los seguros de desempleo y pensiones contributivas en países con empleos formales y salarios altos. Su expansión refleja, en realidad, la falta de dinámica económica para absorber la fuerza de trabajo con empleos estables y de calidad.
En América Latina hay muchos programas que ofrecen acceso a ingresos a la población, pero las TMC y las pensiones no contributivas son las principales. Para evaluar su impacto, hay que considerar dos aspectos: la cobertura (la cantidad de beneficiarios) y la suficiencia (su capacidad para sacar a los hogares de la pobreza).
Esta tabla muestra una gran heterogeneidad entre los países analizados en cobertura y suficiencia. Algunos han ampliado la cobertura pero con montos bajos, como Bolivia, y otros han focalizado más los recursos con montos más altos, como Brasil y Ecuador. Los 4 países con alta informalidad y fuertes protestas Perú (70,1%), Ecuador (63,5%), Brasil (47,1%) y Bolivia (84,9%)[1] tienen déficits claros en alguna de las dos dimensiones. Sin embargo, es generalizable que ninguno de estos países ha garantizado un nivel mínimo de ingreso para la población vulnerable. Incluso los más exitosos en reducir la pobreza extrema con estos programas, como Brasil y Chile, solo la reducen un 35% y 45% respectivamente (Gráfico 1).
En este artículo se analiza la situación y los desafíos de los sistemas de protección social no-contributiva como instrumentos de garantía de ingresos en América Latina. Aunque existe una gran variedad de sistemas que difieren en su intensidad de cobertura y en el nivel de ingresos que abarcan, y su impacto positivo está demostrado, todavía no han logrado el objetivo mínimo de erradicar la pobreza extrema.
Los programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) surgieron en varias regiones de América Latina y el Caribe a finales de los 90. Esto sucedió en respuesta a dos grandes cambios: la crisis de la deuda, y la subsiguiente década perdida y los procesos de democratización que se sucedieron. El programa Progresa en México en 1997, apoyado por el FMI, Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, sentó las bases de este tipo de prestaciones a nivel mundial. Desde entonces, estas políticas han avanzado en la mayoría de los países latinoamericanos y han sido claves como políticas de emergencia durante la COVID-19 en todo el mundo.
En los países con poca protección social en el trabajo formal, las transferencias monetarias no contributivas son una necesidad. Estas, al contrario que las contributivas, son pagos en efectivo del Estado a las personas sin aportación previa. En México, por ejemplo, solo el 40% de la población ocupada tenía algún ahorro para el retiro en 2022. No hay seguro de desempleo nacional. La Ciudad de México tiene uno, pero atenderá solo a 13 mil personas en el 2023, el 0, 27% de la población activa. En 2017, el 56.1% de los mayores de 15 años declaró que no había cotizado, es decir, 51.3 millones de personas en edad de trabajar no habían hecho aportaciones ese año. En este contexto, las prestaciones monetarias no contributivas funcionan como los seguros de desempleo y pensiones contributivas en países con empleos formales y salarios altos. Su expansión refleja, en realidad, la falta de dinámica económica para absorber la fuerza de trabajo con empleos estables y de calidad.
En América Latina hay muchos programas que ofrecen acceso a ingresos a la población, pero las TMC y las pensiones no contributivas son las principales. Para evaluar su impacto, hay que considerar dos aspectos: la cobertura (la cantidad de beneficiarios) y la suficiencia (su capacidad para sacar a los hogares de la pobreza).
Esta tabla muestra una gran heterogeneidad entre los países analizados en cobertura y suficiencia. Algunos han ampliado la cobertura pero con montos bajos, como Bolivia, y otros han focalizado más los recursos con montos más altos, como Brasil y Ecuador. Los 4 países con alta informalidad y fuertes protestas Perú (70,1%), Ecuador (63,5%), Brasil (47,1%) y Bolivia (84,9%)[1] tienen déficits claros en alguna de las dos dimensiones. Sin embargo, es generalizable que ninguno de estos países ha garantizado un nivel mínimo de ingreso para la población vulnerable. Incluso los más exitosos en reducir la pobreza extrema con estos programas, como Brasil y Chile, solo la reducen un 35% y 45% respectivamente (Gráfico 1).
La inflación en alimentos y la desaceleración podrían empeorar la situación en 2023. La CEPAL proyecta que la pobreza extrema afecte a un 13,8% de la población de la región en 2023, un 3,5% más que antes de la pandemia. En este contexto alternativas como la propuesta de Ingreso Básico Universal (IBU) ganan terreno. Se trata de un sistema de transferencias no contributivo que otorga un ingreso a toda la población, individual e incondicionalmente. Su financiación es sin duda el desafío político y económico más importante.
Según el Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo (CIAD, 2022) un IBU de 92 USD mensuales aumentaría el gasto social de México en un 6.98%, que equivale a un 1,5% del PIB. Un IBU así eliminaría la pobreza extrema y bajaría la pobreza moderada del 41.9% al 12.4%. Así, el gasto público de México pasaría del 26% al 32.9%. Una cifra todavía lejos del nivel de Brasil (37.5%), Argentina (37.7 %) o Ecuador (37,1%), cerca del nivel de Colombia (32%) y que permitiría alejarse de los países analizados con mayores déficits de gasto público como Perú (21,1%) y Chile (26,5%)(Datos 2019, FMI).
En conclusión, los sistemas de protección social no contributiva en América Latina han sido instrumentos clave para garantizar ingresos a la población vulnerable. No obstante, aún deben superar desafíos importantes para alcanzar una cobertura universal y una suficiencia que permita erradicar la pobreza extrema. Las propuestas de IBU, aunque costosas, parecen una opción razonable y efectiva para cubrir estas brechas en países latinoamericanos. Estas transferencias no son sustitutos de políticas de desarrollo y empleo formal, sino una necesidad de un sistema de protección social adecuado ante un escenario estructural del mercado laboral incapaz de absorber la fuerza de trabajo, y que promueve entonces la migración y las actividades informales e ilegales.
Notas:
*.- En OBELA.
1.- Porcentaje de empleo informal del empleo total, OIT
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