Europa: la vuelta a la normalidad de la austeridad
Por Felipe Milin*
El año 2023 llega a su fin planteando un panorama del capitalismo mundial sombrío y lleno de incertidumbre. En lo que respecta al capitalismo europeo, la acumulación de crisis económicas, sociales y políticas, así como la multiplicación de guerras, apuntan a grandes fragilidades en estas economías
La entrada en recesión de países del centro de este espacio económico, en particular Alemania, anuncia un 2024 turbulento para la Unión Europea. Es en este contexto en el que se ha tenido lugar el debate sobre la reintroducción de las medidas de control fiscal del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, piedra angular de las políticas de austeridad en la UE. Efectivamente, este pacto, que se suspendió en 2020 tras el estallido de la pandemia de Covid-19, vuelve a estar sobre la mesa. Las dificultades encontradas por los Estados miembros para llegar a un acuerdo sobre su reforma cristalizan las contradicciones y dilemas a los que se enfrentan los gobiernos europeos en esta nueva crisis. En este artículo abordaremos los principales elementos de la historia reciente de las políticas fiscales de la UE para contextualizar la situación actual en el marco del despliegue, una vez más, de medidas de austeridad.
En primer lugar, podemos pensar la vuelta a la aplicación de medidas de «austeridad fiscal» como la culminación de una secuencia histórica marcada por un núcleo de medidas cuyas características principales fueron una suerte de desviación de los principios de control del gasto que han estructurado las políticas europeas en las últimas décadas. Recordemos que desde 2020 hemos asistido a políticas de gestión de crisis y de recuperación económica que se centraron inicialmente en la contención de la crisis económica y social, con amplios programas de apoyo a las empresas, acompañados de una serie de medidas para garantizar los ingresos de sustitución con el fin de evitar la extensión de la crisis social. Es necesario que subrayar que estas medidas no han evitado del todo la precarización, el empobrecimiento y el sufrimiento de millones de personas en los países europeos. En cambio, sí han logrado el objetivo de evitar un escenario equivalente al que se produjo tras la crisis de 2008, que provocó una recesión en la eurozona y desestabilizó los cimientos sobre los que se había asentado durante décadas la gobernabilidad de muchos países europeos. Numerosos análisis han puesto de manifiesto los límites de estos programas, así como las falsas rupturas en cuanto a la aplicación de la austeridad. Estas políticas también han ido acompañadas de la ampliación de las políticas monetarias de apoyo a los mercados financieros, introducidas ya en el año 2012. La introducción del Pandemic Emergency Purchase Program (PEPP) para la compra de activos de deuda por parte de los bancos nacionales y el BCE permitió a los gobiernos aumentar su endeudamiento a un coste reducido, lo que les facilitó hacer frente a los problemas asociados a la crisis del Covid-19. Los debates actuales sobre la reintroducción de políticas monetarias restrictivas y medidas de austeridad demuestran que estas hipótesis eran correctas, y que dejaban lejos las proyecciones sobre un cambio de rumbo en las políticas económicas dentro de la UE que algunas voces han llegado a clamar.
En segundo lugar, las políticas de recuperación productiva «post-Covid» han tratado de superar las debilidades de la tercera y cuarta economías europeas (Italia y el Estado español). La puesta en marcha del programa de transferencias y préstamos mancomunados de 806.900 millones de euros pretendía permitir el despliegue de intervenciones e inversiones para consolidar la producción en sectores estratégicos de la transición energética, especialmente enfocadas a reducir el retraso competitivo frente a China y Estados Unidos. Tras unos años desde el inicio del programa «Next Generation» de la UE, podemos extraer algunas conclusiones iniciales. En el caso de Italia, el país ha recibido 67.000 millones de euros de los 191.000 prometidos, de los cuales sólo se han gastado 23.000 millones. Es más, en marzo de 2023 la Comisión Europea paralizó otros 19.000 millones de euros por falta de claridad sobre el destino de estas inversiones. En resumen, los obstáculos administrativos y las tensiones políticas sobre los compromisos que Italia había adquirido para obtener estos fondos están poniendo en peligro el acceso del país al programa de la UE Next Generation, del que es el mayor beneficiario. En el caso del Estado español, a pesar de que su gobierno haya demostrado ser un «buen alumno» frente a las autoridades comunitarias, destaca que el fomento de la competitividad de estas economías «periféricas» dentro de la UE dependa sobre todo de la promoción de un pequeño número de grandes empresas, siguiendo el modelo que ha desarrollado la UE de favorecer a los «campeones europeos», capaces de competir en el mercado internacional.
La introducción de una política de desarrollo productivo aunada a un presupuesto centralizado sustentado parcialmente en el endeudamiento común ha servido de base para especular sobre un posible giro intervencionista (a veces incluso apuntando hacia un nuevo modelo keynesiano). Además, la mutualización de las deudas y las políticas monetarias expansivas mostraron un alejamiento de las políticas de austeridad, abriendo la puerta a una mayor integración financiera para limitar los efectos del desarrollo desigual entre los países miembros. Sin embargo, en un estudio reciente, Bassens y Lindo (2023) señalan que la armonización de los tipos de interés a través de políticas monetarias expansivas no ha supuesto un avance en términos de integración financiera [1]. Estos autores se centran en el endeudamiento transfronterizo en el sector bancario europeo, y su estudio muestra dos fenómenos: por un lado, se han mantenido las relaciones de subordinación entre países centrales y periféricos; por otro, los grupos que formaban este centro y las subsiguientes periferias se han mantenido a grandes rasgos. Así, los países periféricos se han mantenido en general en una posición de deudores netos, como muestra el siguiente gráfico.
Gráfico 1: Préstamos y empréstitos transfronterizos en relación con los préstamos nacionales frente a la variación de los préstamos nacionales (2012-9). Verde: periferia de Europa oriental; rojo: periferia de Europa sur – occidental; azul: países centrales.
En definitiva, las medidas para hacer frente a la crisis se han puesto en marcha bajo un el marco conceptual neoliberal y es razonable dudar de su impacto en términos de convergencia productiva a nivel europeo. En la práctica, el modelo de integración europea se ha construido históricamente sobre la base de una convergencia formal que conduce a la especialización productiva, en un contexto de sobreacumulación productiva. La consecuencia de este tipo de integración ha sido el aumento de las desigualdades económicas entre países, pero también entre clases sociales. Así pues, aunque el objetivo declarado del programa Next Generation EU también estaba vinculado al desarrollo productivo de las periferias de la economía europea, en realidad estas políticas han reforzado la dinámica preexistente de crecientes desigualdades productivas entre los países miembros.
Sobre la base de estos desequilibrios, la vuelta a políticas monetarias restrictivas ha reforzado la dinámica de desigualdad vinculada a los mecanismos de endeudamiento. Así, a principios de 2023, mostramos que las subidas de los tipos de interés tenían un efecto diferencial sobre los tipos a los que los países miembros podían endeudarse, lo que provocó desviaciones crecientes entre Alemania (país de referencia para los mercados de deuda) y la periferia sur y oeste de la UE. En este contexto, el nivel de endeudamiento relativamente elevado de Italia (134% del PIB frente a una media del 90,3% en la zona euro) sitúa a su economía en el foco de futuras crisis.
Por consiguiente, persisten las disparidades económicas y las contradicciones debidas al modo de integración económica europeo, a pesar de la introducción de medidas que podrían, o directamente buscaban remediar las desigualdades entre países. Estas deficiencias estructurales plantean ahora varios interrogantes sobre las medidas que deben adoptarse para hacer frente a la actual crisis de inflación. Los debates que tuvieron lugar en la cumbre del ECOFIN de diciembre de 2023 muestran los problemas que enmarcaron el debate sobre la reintroducción de las normas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). Dado que el origen de la inflación no es el exceso de liquidez, sino las interrupciones en las cadenas de suministro de bienes en toda Europa, la introducción de medidas está acelerando el inicio de la recesión, mientras que los niveles de inflación tardarán más en recuperarse. Mientras que las posiciones monetaristas más ortodoxas defendían la introducción del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), fueron precisamente los países de la periferia sur, así como Francia, los que abogaron por una relajación de estas normas, permitiendo un ajuste del 0,5% del déficit público al año hasta alcanzar la barrera del 3%. Fue sobre la base de una suerte de compromiso entre estas dos posiciones como finalmente se alcanzó un acuerdo el 20 de diciembre de 2023. En él se incluirían los ajustes solicitados por los gobiernos que buscaban la reforma, pero también el objetivo provisional de un déficit del 1,5% para los países más endeudados, con el fin de acelerar el avance hacia el umbral del 60% de deuda sobre PIB. Otras voces, como la de los partidos verdes europeos, han propuesto introducir un enfoque selectivo de las deudas que deben someterse al PEC, excluyendo las partes del presupuesto destinadas a la transición energética y a la reducción de la dependencia de los combustibles fósiles. Estas propuestas han sido recibidas con recelo e incluso oposición por parte de las tradiciones más ortodoxas representadas por los gobiernos de países como los Países bajos, Dinamarca, Finlandia y Alemania. En el caso de Alemania, las tensiones en torno a la gestión presupuestaria se dejaron sentir incluso dentro de su propio gobierno, ya que la Corte Constitucional se negó a permitir el uso de los 60.000 millones de euros restantes de los planes de recuperación tras la pandemia para destinarlos a medidas de «transición verde», alegando que ese gasto no cumpliría las normas básicas sobre control del déficit. Como señalamos hace unos meses, los debates entre gobiernos buscan controlar el grado de brutalidad del aterrizaje del ahorro en las políticas de austeridad, sin cuestionar la necesidad misma de este aterrizaje.
Conclusión
La vuelta a la senda de la austeridad desmiente las esperanzas de una reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento que permitiera el despliegue de políticas económicas expansivas. Por extensión, esta «vuelta a la normalidad» también cierra la puerta a las oportunidades de cambio que se pusieron sobre la mesa hace unos años, durante la pandemia. De forma análoga a la secuencia abierta tras la crisis de 2008, la crisis del modelo neoliberal de los últimos años no ha conducido a ninguna reforma en profundidad de este sistema, y mucho menos a su cuestionamiento. La secuencia de acontecimientos de los últimos años ha demostrado que, más que cuestionar estos principios, las medidas puestas en marcha han sido una desviación, o incluso una adaptación táctica del programa neoliberal de ingresos para garantizar el mantenimiento de este sistema. La introducción de programas de inversión productiva como el Next Generation EU ha introducido innovaciones institucionales hasta ahora desconocidas, como la mutualización de las deudas, pero no ha supuesto ningún cuestionamiento a largo plazo de los fundamentos sobre los que descansa la construcción económica de la UE. En definitiva, la economía política de la Unión Europea muestra que avanza lentamente hacia un retorno al dogma de la austeridad, que conduce a una «destrucción creativa» en las esferas intermedias de las economías (destrucción de pequeñas empresas y refuerzo de la financiarización de las clases trabajadoras) unida a una política de apoyo a los «campeones europeos» basada en lo que Daniela Gabor ha denominado «derisking» (garantizar la rentabilidad del capital en sus inversiones en la transición energética) [2]. Se trata de un régimen de acumulación que sigue centrado en preservar los mecanismos de endeudamiento como palancas fundamentales para la acumulación de capital a costa de las condiciones de vida de las mayorías sociales de sus países miembros.
Notas:
1.- Bassens, David. (2023). Stuck in 2012: The hesitant geographies of European financial integration since the Eurozone crisis. European Urban and Regional Studies. 10.1177/09697764231201571.
2.- Gabor, Daniela, 2023. «The (European) Derisking State,» SocArXiv hpbj2, Center for Open Science.
*.- Publicado en CADTM.
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