Directiva Bolkestein “reloaded”
Corporate Europe Observatory*. LQS. Enero 2019
La Comisión Europea quiere tomar el poder sobre nuestros servicios
Preguntas y respuestas sobre la Directiva de Servicios que puede otorgar a la Comisión Europea nuevos poderes para anular decisiones locales
Las instituciones de la UE están negociando estos meses nuevas reglas del mercado único que podrían tener un severo impácto negativo en la toma de decisiones en los parlamentos, asambleas regionales y ayuntamientos de toda Europa. La Comisión propone hacer cumplir la Directiva de Servicios, también conocida como la Directiva Bolkestein, de una manera nueva y extremadamente intrusiva. En resumen, la Comisión quiere el derecho de aprobar o negar nuevas leyes, así como otras medidas cubiertas por la directiva. Y la directiva cubre una amplia gama de temas: leyes de zonificación (planificación de la ciudad), medidas de suministro en temas de vivienda, suministro de energía, suministro de agua, gestión de residuos y mucho más.
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Carta “Paremos el Procedimiento de Notificación de Servicios de la UE“
La oposición a la propuesta de la Comisión está creciendo rápidamente, tanto en la sociedad civil organizada como en los ayuntamientos, cuya capacidad para actuar podría verse severamente restringida en muchas áreas si se aprueba la directiva. Como no se les informó adecuadamente sobre las implicaciones, muchos ayuntamientos están descubriendo en una etapa tardía que incluso los municipios tendrán que solicitar permiso de la Comisión antes de adoptar nuevas medidas relacionadas con los servicios públicos. En Ámsterdam, el ayuntamiento adoptó por unanimidad una resolución que establece que la propuesta “afecta la autonomía de las autoridades locales y, por lo tanto, representa una amenaza para la democracia local”. Este mensaje, en apoyo de la toma de decisiones a nivel local, está comenzando a resonar en las ciudades de Europa. Una declaración pública en contra de la directiva ha reunido a fecha de hoy la firma de más de 80 organizaciones europeas, incluidas ONG, movimientos sociales y partidos políticos, con más firmas llegando cada día.
¿Por qué todo este alboroto? Corporate Europe Observatory (CEO) ha reunido una lista de preguntas y respuestas para tratar de explicar las inquietudes y problemas claves con la Directiva de Servicios.
¿Cómo piensa la Comisión detener o cambiar las decisiones tomadas en los Estados miembros?
La propuesta es sobre “notificación”, es decir, “informar” a la Comisión, lo que parece bastante inofensivo. Pero no es tan sencillo.
En la actualidad, cuando se adopta en un Estado miembro una nueva medida política afectada por la Directiva de Servicios, la Comisión debe ser informada una vez la medida haya sido adoptada y haya entrado en vigor. La Comisión entonces verificará si se han seguido sus reglas. Si considera que no fue así, iniciará conversaciones con el Estado miembro en cuestión para encontrar una solución.
Este procedimiento se ha implementado desde que se adoptó la Directiva de Servicios en 2006. Sin embargo, una gran cantidad de grupos de presión corporativos, y la propia Comisión, se han quejado de que este enfoque es ineficaz y lento.
Imitando una propuesta presentada por BusinessEurope y respaldada por otros grupos de presión y lobbies del mundo de la industria, la Comisión ha propuesto un procedimiento nuevo y significativamente más intrusivo. Según la nueva propuesta, las autoridades, ya sean municipios o ministerios, deberían informar a la Comisión sobre las próximas decisiones relevantes tres meses antes de la votación que las aprobaría. Esto le daría a la Comisión la oportunidad de examinar el texto con antelación y, en caso de encontrar algo que contradiga la Directiva de Servicios, emitirá una “alerta”. En la “alerta”, la Comisión identificará qué sería necesario cambiar para obtener su aprobación.
Si las sugerencias de la Comisión, que pueden ir desde el rechazo total hasta ajustes menores, no se toman en cuenta, y el ayuntamiento de la ciudad o el parlamento en cuestión procedne a la adopción de la medida, la Comisión tomará una decisión que requerirá al “Estado miembro en cuestión… derogarla” (artículo 7).
Esto esencialmente y, de manera alarmante, faculta a la Comisión para anular las decisiones tomadas por asambleas democráticamente electas en un gran número de áreas políticas que son cruciales, no solo para la economía, sino también para la mayoría de los aspectos que afectan a la sociedad. Además, cambiaría fundamentalmente la forma de toma de decisiones, especialmente a nivel de los municipios y las autoridades regionales, socavando el principio y la práctica de la democracia local en toda la UE.
¿Qué significa eso en la práctica? ¿Es realmente tan serio?
Antes de seguir examinando la base legal de todo esto, puede ser útil tener una idea de lo que está en juego, y hacerlo a través de un par de ejemplos concretos.
– Cuando el Ayuntamiento de Amsterdam se pronunció en contra de la propuesta de la Comisión, el concejal Tiers Bakker, quien redactó la resolución, se refirió a los intentos de regular AirBnB en la ciudad. Durante mucho tiempo, AirBnB disfrutó de reglas muy flexibles en Ámsterdam, pero con el tiempo el servicio se volvió tan ampliamente utilizado que creó problemas con el acceso a viviendas asequibles y cambió la atmósfera y el ambiente en partes clave de la ciudad. El Ayuntamiento de la ciudad intervino, respondiendo a las demandas de su electorado, los residentes de la ciudad, y fortaleció la normativa solo para descubrir que limitar el uso de AirBnB podría ser una violación de la Directiva de Servicios. Bajo la nueva propuesta, la ciudad de Ámsterdam tendría que pedir permiso a la Comisión para introducir tales regulaciones.
– Las leyes de zonificación y/o la planificación de la ciudad están cubiertas por la Directiva de Servicios, de acuerdo con una sentencia reciente de la Corte de Justicia de la Unión Europea. La planificación de la ciudad puede involucrar decisiones de políticas sobre dónde poner tiendas y dónde no, así como sobre su tamaño. Algunas ciudades pueden preferir no tener grandes supermercados (hipermercados), para salvaguardar la existencia del comercio local y tiendas pequeñas. Sin embargo, esta área de planificación está cubierta por la Directiva de Servicios. Por lo tanto, aquí también debería notificarse a la Comisión, dándo a la Comisión la última palabra, tal vez no en cada decisión de planificación individual, pero sí permitiéndoles bloquear o rechazar planes integrales a largo plazo para el desarrollo de la ciudad.
– La directiva también afecta notablemente a los derechos laborales. Cuando se propuso por primera vez la Directiva de Servicios, hubo una protesta por el hecho de que permitiría a las empresas de servicios operar en toda la UE siguiendo las normas y regulaciones de su país de origen. El movimiento sindical argumentó que esto llevaría inevitablemente al dumping social, ya que empresas con sede en un país con salarios bajos podrían enviar trabajadores a los países con salarios altos y pagarles una fracción de los salarios locales. Después de protestas masivas en toda la UE, la legislación laboral quedó finalmente exenta de la directiva. Pero eso no significa que se permitan medidas destinadas a monitorear el respeto de las empresas de servicios a los convenios colectivos o normativas locales. Recientemente, la Comisión se ha quejado de normas en Dinamarca que permiten a las autoridades y los sindicatos detectar posibles violaciones de los convenios colectivos y de la legislación laboral.
– La Directiva de Servicios incluso afecta el uso de los recursos naturales. En 2015, el Órgano de Vigilancia de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC), que supervisa la adhesión a las normas del mercado único en los países del EEE (Islandia, Noruega y Liechtenstein), decidió que la ley de Islandia sobre el uso de energía geotérmica y agua subterránea viola la Directiva de Servicios, dificultando que operadores privados extranjeros obtengan acceso al recurso. La ley fue la respuesta a la preocupación de Islandia sobre el enfoque corto plazista de las empresas privadas en cuanto al uso de los recursos geotérmicos, que no tienen en cuenta el interés público a largo plazo. Aún así, a fecha de hoy se considera una violación de la ley europea.
¿Qué áreas están cubiertas por este procedimiento y, por lo tanto, también por la Directiva de servicios?
La Comisión puede rechazar decisiones sobre áreas y medidas cubiertas por la Directiva de Servicios a partir de 2006 en virtud de la nueva propuesta. Y la Directiva de Servicios cubre una amplia gama de áreas políticas, incluyendo la mayoría de los sectores de servicios.
Cuando la Directiva de Servicios se planeó originalmente en 2004, trataba sobre servicios en general. La Directiva Bolkestein, que lleva el nombre del Comisionado que la redactó, Frits Bolkestein, fue un plan de gran alcance para liberalizar los servicios públicos, ¡y cubrió casi todo lo que puede ser vender vendido! Pero como la Directiva se encontró con una dura oposición, con más de 100.000 personas que salían a las calles de varios Estados miembros en señal de protesta, algunos sectores y áreas fueron eliminados de la Directiva, y en otras áreas se redujo su impacto, en respuesta a la presión ciudadana.
Pero incluso en su forma reducida, la Directiva cubre una amplia gama de temas y áreas de políticas. Los sectores cubiertos incluyen: educación, contabilidad, servicios legales, consultoría, servicios de arquitectura, suministro de agua, gestión de residuos, publicidad, servicios postales, electricidad, suministro de gas o comercio minorista, entre muchos otros.
De hecho, puede ser más fácil de entender al observar los sectores de servicios no cubiertos por la directiva: servicios no económicos de interés general (es decir, servicios de propiedad pública que los ciudadanos no pagan), servicios financieros, servicios de salud, juegos de azar, comunicación electrónica, servicios audiovisuales (TV y radio), servicios de seguridad privada, transporte, agencias de trabajo temporal, notarios y agentes judiciales. También hay una exención para los servicios sociales, pero los planes de seguridad social complementarios están cubiertos.
¿Qué está prohibido por la Directiva de Servicios?
La Directiva de Servicios es esencialmente una lista de medidas, tipos de demandas y marcos que los Estados miembros tienen prohibido adoptar o imponer cuando se trata de regular servicios.
La Directiva se compone de tres listas. Los dos primeras cubren todos los sectores no exentos de la Directiva, mientras que la última, y más extensa, cubre todos los sectores menos unos pocos mencionados explícitamente en el texto.
La primera lista restringe la introducción de esquemas de autorización, prohíbe los requisitos de residencia para los propietarios y limita las restricciones en el número de empresas y la cantidad de actividad en un sector. También prohíbe las demandas para contribuir a planes de seguros o planes de garantía financiera (con algunas excepciones), y rechaza los requisitos de las compañías de servicios que se incluirán en un registro (como en el ejemplo danés anterior), excepto bajo ciertas condiciones.
La segunda lista prohíbe, en principio, los requisitos de las compañías de servicios con respecto al número mínimo de empleados, los precios máximos o mínimos, los límites a las actividades de la compañía según la población en un área determinada y las reglas que exigen que una compañía tenga una “forma legal” específica.
También se adjunta un procedimiento especial a esta segunda lista. Si un Estado miembro adopta un reglamento en las áreas mencionadas anteriormente, hasta ahora ha tenido que notificar a la Comisión. La Comisión podría entonces solicitar (no exigir) al Estado miembro que no adopte, o que suprima las medidas, si considera que son demasiado restrictivas y, por tanto, infringen la Directiva de Servicios. Pero de manera crucial, hasta ahora no ha habido ningún requisito para que los Estados miembros notifiquen a la Comisión antes de que se adoptara la medida.
La tercera lista, en el artículo 16 de la Directiva, es la de mayor alcance. De acuerdo con ese artículo, las empresas de servicios deben ser libres para prestar servicios, y no se permiten restricciones a menos que no discriminen por razones de nacionalidad, y sean proporcionales y “necesarias”. Lo que hace que este artículo sea particularmente severo y restrictivo es que la “necesidad” solo puede ser “justificada por razones de política pública, seguridad pública, salud pública o la protección del medio ambiente”. Esta redacción legal excluye docenas de otras preocupaciones legítimas que podrían motivar la regulación, como las preocupaciones sobre el acceso a viviendas asequible, una vida digna, la protección de los entornos de la ciudad y muchos más.
Esta última lista fue la más polémica políticamente cuando se adoptó la Directiva de Servicios en 2006. Por ese motivo, algunos servicios públicos fueron excluídos explícitamente de esta sección, en particular: electricidad, gas, servicios postales, suministro de agua y gestión de residuos.
Si bien lo expuesto describe el amplio conjunto de áreas que se rigen por la Directiva de Servicios, puede que no quede del todo claro qué consecuencias ha tenido o tendrá la Directiva en un sector determinado. De hecho, este es a menudo el caso de las Directivas de la UE, donde la implementación debe ser observada cuidadosamente para comprender completamente el impacto y las implicaciones para la política.
¿Se requiere notificación para toda la Directiva, incluido el infame artículo 16?
Por el momento, los Estados miembros solo tienen que notificar a la Comisión cuando toman decisiones en un número limitado de áreas. Pero bajo la nueva propuesta, el artículo 16 también está incluido.
Durante la lucha anterior y las protestas contra la Directiva de Bolkestein, había más preocupación por el artículo 16 debido al llamado “principio del país de origen”. Este principio significa esencialmente que un proveedor de servicios solo tiene que seguir las normas de su país de origen, no las de otros Estados miembros donde opera. Después de una larga batalla, el artículo fue modificado para abordar algunas de las preocupaciones planteadas, pero aún tiene un gran alcance. Esencialmente, prohíbe las restricciones en los servicios de todo tipo, a menos que se pueda probar que son necesarias para obtener un número muy limitado de objetivos.
Lo intrusivo que esto es, o será, se reduce en última instancia a la interpretación de las reglas. Con su nueva propuesta, la Comisión está intentando claramente otorgarse el derecho a interpretar el texto de una vez por todas, en un intento de “profundizar el mercado único”.
Pero, ¿no está la Comisión simplemente defendiendo la legislación de la UE?
No, no es tan simple. Como debe ser obvio por la información anterior, la Directiva de Servicios es un acto extremadamente complicado. Está plagado de artículos que requieren algún tipo de evaluación de cualquier caso, antes de decidir si se ha cumplido con la Directiva. Por ejemplo: ¿es la medida “proporcionada” o no?, ¿se adopta debido a “razones imperiosas relacionadas con el interés público?” Estas son preguntas, en parte subjetivas, que requieren una evaluación integral y una justificación claramente establecida para cualquier decisión que se tome al respecto.
La propuesta de cambiar el ‘procedimiento de notificación’ hace que sea una prerrogativa de la Comisión dar respuestas definitivas a preguntas como éstas, y actuar sobre su propia decisión imponiéndose: mientras que en la versión anterior de la Directiva de Servicios, la Comisión podía decidir ‘cuando era apropiado’ ‘solicitar’ que una medida fuese adoptada o derogada, en la nueva propuesta la Comisión puede ‘exigir’ el fin de una medida.
Lo que propone la Comisión no es defender y hacer cumplir la legislación de la UE. De hecho, propone defender y hacer cumplir su propio entendimiento e interpretación de la ley. Y debido a que muchas de las luchas políticas más importantes en la UE tienen que ver con cómo interpretar las leyes de la UE, este es un movimiento audaz, y una toma de poder distinta por parte de la Comisión.
Además, se podría argumentar que si se aprueba la Directiva, la Comisión podría sobrepasar su mandato de dos formas:
– La Directiva de Servicios es justamente eso: una Directiva. Se supone que una Directiva debe dejar a los Estados miembros un margen de maniobra para alcanzar ciertos objetivos de la forma que elijan, en oposición a las “regulaciones” que describen claramente cómo deben hacerse las cosas. Según la propia página web de la Comisión, las directivas “exigen a los países de la UE que obtengan un cierto resultado, pero les permite elegir cómo hacerlo”. Sin embargo, el nuevo procedimiento de notificación socava completamente la libertad de los estados miembros para elegir a este respecto.
– En última instancia, no corresponde a la Comisión decidir si la Directiva ha sido respetada o no, ese es el papel del Tribunal de Justicia Europeo. La Comisión puede formar su opinión y puede advertir a un Estado miembro que puede estar violando la Directiva de Servicios, pero afirmar que posee la máxima sabiduría sobre la interpretación de la Directiva, hasta el punto de anular políticas de las asambleas democráticamente elegidas, es sobrepasar su propio mandato y función.
Pero ¿no reaccionará el Parlamento Europeo con fuerza a este ataque a la democracia?
Lamentablemente no, no tal como está. De hecho, muy al contrario, la Comisión de Mercado Único del Parlamento Europeo ya ha adoptado una posición que parece totalmente indiferente sobre los impactos que esto tendrá en la toma de decisiones en los parlamentos, asambleas regionales o ayuntamientos. Hasta ahora, la principal contribución del Parlamento Europeo ha sido sugerir que mientras la Comisión analiza las notificaciones de los ministerios y los municipios, las empresas privadas deberían poder aportar información para la evaluación. Esto permitiría a las empresas con un interés personal en una nueva ley u otra medida propuesta, presionar a la Comisión para que detenga las iniciativas que irían en contra de sus intereses comerciales. En otras palabras, el Parlamento Europeo quiere abrir otra plataforma para el lobby de la industria.
¿No pueden los municipios y los parlamentos nacionales afirmar que se trata de una toma de poder ilegítima e invocar el principio de subsidiariedad?
Si y no. Los parlamentos nacionales tienen la opción de objetar, utilizando una llamada “tarjeta amarilla”. Al hacerlo, afirman que la Comisión está invadiendo un área que debe manejarse en un nivel de gobierno más bajo, ya sea a nivel nacional o de municipio. De hecho, el Bundesrat austriaco, el Senado italiano, las dos cámaras de los parlamentos francés y alemán han levantado la tarjeta amarilla. Han declarado que la propuesta viola el “principio de subsidiariedad” de la UE, según el cual una cuestión que se trata mejor a nivel nacional o local no debería estar cubierta por normas a nivel de la UE. Las resoluciones de estos organismos envían un fuerte mensaje a la Comisión. La declaración austriaca afirma que la propuesta “se entromete profundamente en la soberanía legislativa de los Estados miembros”, mientras que el Bundestag alemán dio un paso más en el argumento y dijo que, de hecho, la propuesta viola el Tratado de la UE.
Pero, según las normativas actuales, las fuertes objeciones de varios parlamentos y consejos en Austria, Italia, Francia, Alemania y los Países Bajos no son suficientes para frenar la Directiva o para que la Comisión la modifique. Se necesitarían objeciones de al menos 5 países más para forzar a la Comisión a revisar su propuesta.
¿Cuándo se concluirá la decisión sobre la propuesta?
Podría ser muy pronto. La propuesta se presentó en 2016 y ha llegado muy lejos. Las delegaciones de los Estados miembros (el Consejo de Europa) están negociando con el Parlamento Europeo para ver si pueden encontrar puntos en común. El presidente de las negociaciones, el gobierno austriaco, apunta a concluir las negociaciones antes de entregar la presidencia del Consejo al gobierno rumano. Después de eso, los únicos dos pequeños pasos que quedarán son una votación en el Parlamento Europeo y otra en el Consejo.
Hay muy poco tiempo para actuar, y el tema es extremadamente alarmante, ya que la Directiva puede socavar y alterar fundamentalmente la democracia local y la participación ciudadana en toda la UE, así como la capacidad de las autoridades para dar respuesta a las demandas de su electorado para gobernar en el interés público. Mejor hoy que mañana.
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Carta “Paremos el Procedimiento de Notificación de Servicios de la UE“.
* ODG
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