La cara oculta de la “amnistía fiscal”
Dos semanas después de la aprobación del Real Decreto Ley 12/2012 (más de una docena de Decretos Leyes en apenas un trimestre, buena demostración de lo que es una “democracia parlamentaria”) en cuya Disposición Adicional Primera, se contiene lo que se ha dado en llamar “amnistía fiscal”, poco se puede decir ya de los principios de Justicia y Equidad contra los que atenta dicha “amnistía fiscal”, entre otras cosas porque ya se ha dicho de todo (y con razón). El objeto de este análisis no es, por tanto, reiterar esos argumentos, que doy por sabidos y aceptados, sino explicar otros aspectos, más desconocidos, por su dificultad técnica, pero que conviene sacar a la luz.
¿De qué estamos hablando?
Legalmente la tal “amnistía fiscal” no es una amnistía sino el establecimiento de una “declaración tributariaespecial”. No es lo importante la cuestión terminológica sino las consecuencias del proceso elegido para llevar a cabo la “amnistía fiscal”. No estamos ante un impuesto especial (barato) como muchos creen, ni tampoco ante un modelo similar al de pasadas amnistías (que luego comentaremos), pero sí estamos ante un subterfugio legal, porque, probablemente, con la legislación española y comunitaria en la mano, no se podía hacer de otra forma.
Si ahondáramos en esa línea (en este trabajo no lo voy a hacer) podríamos, en manos de hábiles juristas, llegar a defender que la legislación no sólo no permite hacer lo que se ha hecho de esta forma, sino que no permite hacerlo de ninguna de las formas, y que lo que se ha producido en este caso es un auténtico fraude de ley, puerta que dejo abierta para otros estudios, que también deberían abordar la legalidad de la medida, si se considera un nuevo impuesto, establecida en un Decreto-Ley, un instrumento normativo constitucionalmente muy restringido
Al tratarse de una “declaración tributaria” especial, pero, en el fondo, una más, hay que asociarla a algún concepto tributario existente, es decir, a algún impuesto. Eso es lo que se hace en la citada disposición adicional primera, en su apartado 1: se asocia a tres impuestos: Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, Impuesto sobre Sociedades e Impuesto sobre la Renta de no Residentes . Llamo la atención sobre este último impuesto (el I.R.N.R.) muy desconocido para la mayoría de los ciudadanos pero que podría jugar un papel crucial en el desarrollo de la historia de este desatino.
Como todo el mundo sabe, el Sistema Tributario no consiste sólo en el I.R.P.F., el Impuesto sobre Sociedades y el I.R.N.R. Falta, a grandes rasgos, toda la imposición indirecta (especialmente el I.V.A.), que no se menciona ni se puede mencionar. Esta omisión puede tener también trascendencia a la hora de la toma de decisiones del defraudador que determinará el éxito o el fracaso económico (el moral ya sabemos que es un fracaso) del proyecto.
Dicho esto, en el fondo, la “amnistía fiscal” consiste, en lenguaje llano, en una declaración adicional al I.R.P.F. o Impuesto sobre Sociedades, que podríamos considerar como una “hojilla” que determinados contribuyentes añadirán (licencia romántica anterior a la presentación telemática) al cuadernillo de su declaración (en realidad el plazo es distinto, hasta el 30 de noviembre de 2.012), donde, previsiblemente, relacionarán una serie de bienes que tenían ocultos al fisco, los valorarán y en la casilla “a ingresar” calcularán el 10% de esa valoración para su ingreso en la Hacienda Pública. Un mecanismo simple, sencillo y para toda la familia.
Lo que sucede a partir de ahí, nos lo cuenta el apartado 3 de esa disposición adicional primera, con el tradicional fárrago jurídico que marea y despista al profano en la materia: “El importe declarado por el contribuyente tendrá la consideración de renta declarada a los efectos previstos en el artículo 39 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio, y en el artículo 134 del texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades, aprobado por el Real Decreto Legislativo 4/2004, de 5 de marzo”. Esto, en “román paladino” quiere decir que esos bienes y derechos declarados, circulan, a partir de ese momento “con papeles”, con “carta legal” que acredita que son tan limpios como nuestras nóminas o saldos en cuentas corrientes: se considera que su origen es legal y que, por lo tanto, no están sujetos a exigencias tributarias distintas de las de los demás bienes obtenidos de forma legal (tributarán los intereses que produzcan, las ventas que a partir de ese momento se realicen…) . Con esto se ve que el término “amnistía fiscal” es incorrecto: de lo que estamos hablando es de “lavado o blanqueo de capitales” denominación que deberíamos usar a partir de ahora, pero que, por desconocimiento, ha permanecido olvidada.
Varios tipos de fraude.
Echemos un ojo ahora a la tipología del fraude o, mejor dicho, al proceso de obtención de rentas no declaradas al fisco y su destino. La mayoría de los contribuyentes que defraudan (que, a lo mejor, son la mayoría de los contribuyentes) obtienen un “dinero negro” que es el beneficio del intercambio de bienes y servicios que no se ha declarado.
Aunque tradicionalmente tenemos el mecanismo defraudatorio asociado al profesional que no hace factura ni declara las, por ejemplo, consultas a pacientes que realiza, al fontanero que arregla avería en los domicilios y cobra en efectivo y sin factura o al promotor que vende los pisos por encima del valor escriturado, lo cierto es que este esquema es idéntico en el trabajador que cobra unas cantidades por horas extraordinarias fuera de nómina y de cotización a la Seguridad Social, o al consejero de una entidad con cuenta en paraíso fiscal en la que la entidad ingresa una cantidad para su jubilación, o al del político que, en la cuenta numerada consecutiva a la del caso anterior, otras personas ingresan una comisión por diversas gestiones.
En todos estos casos repito, el mecanismo es el mismo, pero, en todos estos casos, el lector habrá sido capaz de identificar un factor diferenciador: la cuantía del “dinero negro”. En la mayoría de los casos, especialmente en el fraude a pequeña escala (que igualmente hay que perseguir) el dinero negro que se obtiene inmediatamente se gasta en comida, ropa, zapatillas para el hijo… de forma que al final no queda nada: la renta obtenida que no se ha declarada se pierde en el consumo y no queda “cristalizada” en ahorro. Sin embargo en alguno de los casos que he descrito la renta no declarada, bien porque excede del consumo de la unidad familiar del que la genera, bien porque la unidad consume renta de otras fuentes, se ahorra, acumulándose en forma de dinero, bienes o derechos que permanecen ocultos en cuanto que son la materialización de una renta previamente no declarada.
Ni que decir tiene que este segundo caso (ahorro de “dinero negro”) sólo se produce en el gran defraudador (el otro bastante tiene con sobrevivir con la renta, declarada o no, que obtiene). También es evidente, con lo que ya sabemos, que la “amnistía fiscal” propuesta por el Gobierno, sólo afecta a este segundo caso, porque persigue regularizar el patrimonio oculto, no la renta obtenida en su día no declarada. Salvando las distancias la medida es equivalente a indultar y poner en libertad a los asesinos y mantener en prisión a los rateros.
Es indignante pensar que es una “amnistía fiscal” orientada exclusivamente dirigida al gran defraudador, el que ha defraudado en cantidades superiores a las que podía consumir, pero es, en cierta medida, reconfortante saber que, por lo menos, no se extiende a todos los defraudadores y que, al regularizar bienes y derechos ocultos pero no rentas ocultas, la Inspección podría, pese a todo, descubrir esas rentas y hacerlas tributar como corresponde, sobre todo en lo que se refiere a la imposición indirecta (y, en mi opinión también en la directa, pero explicar esto excede de la intención de este artículo).
Virgencita, Virgencita…
La presente “regularización fiscal” no es la única que ha habido en este país en el periodo de la democracia. Con anterioridad ya se aplicaron medidas similares y, en el futuro se harán más. Esa es precisamente una de las críticas más sólidas que se pueden hacer a la medida: el desprestigio y falta de credibilidad con la que salpica al Estado y a las Instituciones. De la misma forma que el marido infiel que siempre pide perdón diciendo que “esta es la última vez” acaba por no ser creído y tras media docena de infidelidades es puesto de patitas en la calle, a la puerta de su domicilio conyugal, aquí la consecuencia, “las patitas en la calle” es la degradación de un Sistema Tributario, ya que sólo es cuestión de tiempo esperar al momento en que se abra legalmente un hueco para saltárselo; es la consagración del “todo vale” que somete a las leyes (las tributarias lo son) a la conveniencia del momento, y cuyo primer efecto(lo veremos en breve) será la absolución de muchos defraudadores delincuentes porque, visto lo visto, el juez no se creerá que la legislación tributaria sea seria y que, en consecuencia, sea delito saltársela a la torera.
Como consuelo de tontos hay que decir que esta regularización es bastante mejor que las anteriores. La de 1.991, por ejemplo, estaba basada en la suscripción de Deuda Pública Especial, cuyo mecanismo brevemente explicado es el siguiente: el defraudador (con dinero propio o prestado) compraba Deuda del Estado, “especial” en cuanto que tenía unos plazos de amortización más elevados y unos tipos de interés más bajos (es decir que sería una mala alternativa de inversión para sujetos “normales”) pero que permitía que si, posteriormente, el contribuyente sufría una inspección que descubriera impuestos dejados de pagar, en lugar de hacer frente a ellos, podía oponer la excepción de esta Deuda Pública, dejando sin efecto ese pago, porque ya había suscrito Deuda Pública Especial, al menos en esa cuantía.
Esta deuda se convertía en un “escudo antisocial” que evitaba que el defraudador pagara lo que debía porque ya nos lo había prestado en forma de deuda. Era además de carácter preventivo porque primero se “vendió” por la Administración, amenazando con inspecciones masivas para que cada defraudador comprase, en función del miedo, la cantidad de Deuda Pública Especial, de “tela impermeable” en función del paraguas que creía que le podría hacer falta ante una inspección futura. Era, por último, absolutamente frustrante, por parte de la Inspección de Hacienda, ver desbaratados todos los esfuerzos en la lucha contra el fraude por la presentación por el defraudador del salvoconducto de la Deuda Pública Especial, un dinero que ni siquiera había sido entregado al Estado, sino simplemente prestado (y por el que, aunque poco, había que pagar intereses).
Ese modelo era, evidentemente, aún más ominoso, y hoy, creo, sería motivo de expediente por la Unión Europea, pero fue el empleado entonces. Teniendo en cuenta quién gobernaba en 1.991, y que, recientemente, un medio de comunicación como El País sigue en sus editoriales apostando por ello, es probable que este tipo de regularización fuera la alternativa del PSOE. En definitiva, el eterno debate entre lo malo y lo peor.
Más allá de la amnistía
Lo más sorprendente, a mi juicio, de la medida de “amnistía fiscal” fue la cuantificación de sus efectos económicos que se hizo en la rueda de prensa posterior al Consejo de Ministros: 2.500 millones (lo que supone aflorar 25.000 millones). Puede parecer una cantidad elevada (y lo es) pero no es una cantidad tan elevada que compense la vergüenza e ignominia a que se somete un Gobierno, ni es una cantidad que no se pueda obtener de otra forma, que pase más desapercibida: por ejemplo, la gasolina a dos euros proveería a las arcas de la Hacienda Pública más de esa cantidad, la supresión de la deducción por adquisición de vivienda (la única promesa cumplida por el Partido Popular entre miles de puñaladas traperas) también, la aproximación en un par de puntos más de la base liquidable del ahorro a la base liquidable general también, la supresión de los 1.500 euros de exención de dividendos ocasionaría un ingreso de otro tanto, la subida de medio punto en la cuantificación de la imputación de rentas en viviendas vacías… Sin olvidar, por supuesto, que prácticamente cualquier plan especial encargado a la Agencia Tributaria podría adicionar esa cuantía.
La razón tenía que ser otra para arrastrarse por el fango buscando un dinero, por otras vías, asequible sin mancharse los zapatos. Y cada vez parece más claro que de lo que se trata no es de aumentar los ingresos fiscales sino de que se repatríen y afloren capitales y que se inyecten en el sistema financiero. Se está pensando en aquél que tiene dinero negro guardado en su caja fuerte o en la caja de seguridad de un banco, o en una cuenta en el extranjero (posiblemente en un paraíso fiscal) por un lado y, por el otro, en su propio negocio, en su actividad, está precisando de financiación, que no obtiene porque el crédito está bloqueado. Se ve en la absoluta frustración de saber que tiene un dinero que podría inyectar en su actividad pero que, como está oculto no lo puede hacer (sería inmediatamente detectado) y por otro lado tiene la negativa de las entidades de crédito a financiar su negocio pues bastante tienen en este momento las entidades bancarias con financiarse a sí mismas y especular con la Deuda Pública.
Para solucionar esta diatriba acude la presente “amnistía fiscal”, permitiendo al precio de un 10% anticipado en un único pago, aportar al circuito financiero de la economía esas cantidades, un tipo muy interesante porque, al pagarse una sola vez, a diferencia de los intereses de los préstamos, es, además un buen negocio.
Si esto se produce así el éxito económico, a cambio, insisto, de la prostitución moral parece asegurado. Pero, para que esto sea así, se necesitan una serie de condiciones que ya veremos si se cumplen y que, a la postre, serán las determinantes del éxito del proyecto.
Inicialmente hay que advertir, porque es desconocido para la mayoría de los ciudadanos, que “amnistías fiscales” como la que se ha aprobado, se producen “ex lege” todos los días, mediante el mecanismo de la prescripción. El artículo 66 de la Ley General Tributaria establece que prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación. Esto quiere decir que si llegamos tarde (cuatro años desde el fin del plazo de declaración del tributo que estemos comprobando) ya no podemos comprobar ni regularizar, ni exigir impuesto alguno al defraudador.
Por lo tanto, el defraudador podría aflorar esos patrimonios sin coste alguno con tal de que sea capaz de probar que proceden de renta obtenida en periodos prescritos. A este respecto, por ejemplo, el artículo 39 de la Ley del IRPF (Ley 35/2.006) es tajante cuando afirma que “Tendrán la consideración de ganancias de patrimonio no justificadas los bienes o derechos cuya tenencia, declaración o adquisición no se corresponda con la renta o el patrimonio declarados por el contribuyente, así como la inclusión de deudas inexistentes en cualquier declaración por este impuesto o por el Impuesto sobre el Patrimonio, o su registro en los libros o registros oficiales.
Las ganancias patrimoniales no justificadas se integrarán en la base liquidable general del periodo impositivo respecto del que se descubran, salvo que el contribuyente pruebe suficientemente que ha sido titular de los bienes o derechos correspondientes desde una fecha anterior a la del período de prescripción”. Idéntica previsión aparece en la Ley del Impuesto sobre Sociedades.
Esto quiere decir que si aparece, a la vista de la Inspección, un patrimonio oculto, la Ley obliga a integrarlo como renta del periodo en que se descubre, pero permite al contribuyente deshacer esa obligación si prueba “suficientemente” su titularidad en periodos prescritos. En este caso el patrimonio aflorado no tributa pese a ser descubierto.
Esta es la situación general de los patrimonios ocultos en la legislación tributaria española desde tiempo inmemorial, que siendo tan generosa, pone de manifiesto que la “amnistía fiscal” no se dirige a esos patrimonios, sino a aquellos adquiridos en periodos todavía sin prescribir o a aquellos otros, los más, de origen tan turbulento o de titularidad tan discutible que es imposible probar la pertenencia en periodos prescritos. La titularidad es extraordinariamente difícil de probar en el caso de dinero en efectivo (en cajas fuertes o de seguridad) pues el dinero, además de no tener patria, tampoco tiene dueño (aunque, a su vez, sí es dueño de las personas), por lo que en estos casos el mecanismo habitual del artículo 39 de la Ley del IRPF no funciona.
Es en ese escenario y para esos activos, los no prescritos, los de origen turbulento, y sobre los que no se puede probar la titularidad, para los que se crea la medida, cuyo éxito económico o no dependerá de:
En primer lugar, el defraudador quiere tener la seguridad de que el 10% es el único coste que va a asumir. Esto, como hemos visto, no está asegurado, pues se trata de una regularización de patrimonio, no de rentas y podría pasar que si el origen del mismo corresponde a un periodo no prescrito se exigieran impuestos adicionales: por ejemplo, la venta, por un promotor, de un inmueble en 2.010 que se declaró por 3 y se vendió por 5 millones de euros, generando dos millones de euros “en negro” que ahora se afloran, permitiría, indagando su origen, liquidar el IVA correspondiente a la transmisión que tampoco se ha declarado.
En segundo lugar el defraudador quiere informar lo menos posible del origen y titularidad de esos fondos, porque sabe que cuánto más se sepa de cómo consiguió ese patrimonio, más fácil es que pueda ser investigado, incluso en un orden que no sea el tributario: favores políticos, actividades ilícitas, fondos desviados de las empresas sin conocimiento de los accionistas… Respecto de la titularidad sucede otro tanto, especialmente con efectivo, que es prácticamente indemostrable.
En tercer lugar, el defraudador aflorará el patrimonio oculto únicamente por razones económicas, en absoluto por quitarse de su conciencia el peso de un “pecado fiscal”, ni por miedo, pues percibe la comprobación fiscal de esos activos como algo inalcanzable, sobretodo si están a buen recaudo en cuentas en paraísos fiscales. Y para que eso se produzca tiene que haber razones tales como la necesidad de contar con financiación para sus actividades o la oportunidad de inversión en algún otro negocio. Descartada esta última opción debido al momento de crisis que atravesamos sólo queda como motivo el primero: la necesidad de financiación, pero no la de los demás, o la de la economía en general, sino la de la propia actividad del defraudador, algo que, a la hora de poner cifras, no se puede estimar con mucha certeza.
Finalmente hay que tener en cuenta que el defraudador está aconsejado, asesorado. Hará lo que su asesor le diga. A día de hoy los asesores están divididos a la vista de los problemas que he enunciado en los párrafos anteriores y que los tienen en vilo. Estos problemas se aclararán, en cuanto se dé cumplimiento a lo previsto en el apartado 5 de la disposición adicional primera del Real Decreto Ley 12/2.012, cuando se dice que “El Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas aprobará el modelo de declaración, lugar de presentación e ingreso de la misma, así como cuantas otras medidas sean necesarias para el cumplimiento de esta disposición”. Será el modelo el que nos dé las pistas y consume o no la infamia, en pro del beneficio económico.
Si el modelo es “laso” y se reduce simplemente a exigir una relación de bienes (entre ellos el efectivo) en las que el firmante indica que son de su titularidad sin acreditación adicional alguna, entonces el incentivo a la regularización es mayor. Si, por el contrario se exigen pruebas de titularidad “de tales bienes o derechos con anterioridad a la finalización del último período impositivo cuyo plazo de declaración hubiera finalizado antes de la entrada en vigor de esta disposición” como dice la norma, entonces, en muchos casos por imposibilidad (efectivo) y en otras por miedo (si corresponde a periodos no prescritos, por la contingencia del Impuesto Indirecto que queda al descubierto) la amnistía no surtirá los efectos económicos esperados.
La lavadora universal
La inclusión del Impuesto sobre la Renta de No Residentes, abre una interesante derivada, porque permite acogerse a la amnistía a todos los contribuyentes del mundo mundial que sean capaces de acercarse hasta nuestra soberanía fiscal y declarar que determinados patrimonios de los que son titulares se obtuvieron a través de rentas producidos en territorio español. El ejemplo más exagerado que se me ocurre (pero que da la pista de lo que puede acabar pasando) es que un traficante de armas residente en Arabia Saudí declare que es titular de cien millones de euros que encontró en una bolsa de la basura en la Puerta del Sol en noviembre de 2.010; paga el 10% y a continuación, como patrimonio ya aflorado y aplicando el Convenio de Doble Imposición con Estados Unidos envía a ese país los noventa millones de euros restantes, para la compra de un rancho en Texas.
Casos tan descarados no encontraremos, pero es indudable que asistiremos a intentos de blanqueo de capitales internacionales con fórmulas más o menos alambicadas, montadas a partir de operaciones que se realizaron en su día y que se aprovechan hoy para la regularización. El hecho de que la norma exija la titularidad antes del fin del último periodo cuyo plazo de declaración ha vencido (que para IRPF supone ser titular de estos patrimonios antes del 31 de diciembre de 2.010), no evita que determinadas operaciones realizadas entonces se exageren o se usen como pretexto del origen del patrimonio oculto. Si, como se ha dicho, el modelo de declaración es lo suficientemente permisivo para que baste como acreditación de titularidad la simple firma del declarante, por ejemplo en caso de dinero en efectivo, entonces nada evitará que cualquier “ciudadano del mundo” se acerque a nuestra administración fiscal, presente la declaración especial como no residente, afirme la titularidad de la cantidad de efectivo que desee, pague el 10% y, a continuación, repatríe ese capital aflorado a dónde estime conveniente, aprovechando la red de convenios y sin que la Administración Fiscal que los recibe pueda objetar nada al respecto.
De esta forma nos habremos convertido en la “lavadora de dinero negro universal”, a cambio de una comisión del 10%, que será el grado de participación de nuestro Estado en los beneficios del crimen organizado internacional. Ésta pudo ser la clave del éxito (económico) de la regularización fiscal italiana, y podríamos seguir sus pasos.
Se admiten apuestas
He tratado hasta aquí de enfocar la cuestión de la “amnistía fiscal” desde una óptica distinta a la que generalmente se aborda (desde una perspectiva ética, en un plano de indignación) con el fin de darnos cuenta de que existen razones profundas para su crítica también desde el plano de la técnica tributaria. En el fondo, en esta cuestión, como en otras, se trata del difícil equilibrio entre coste y beneficio, sobre todo cuando el coste es moral y el beneficio es económico: ¿cuánto somos capaces de prostituirnos para intentar salir adelante?
Y luego, está claro, acertar… Después de degradarnos éticamente, de perder nuestra dignidad con una amnistía fiscal como la propuesta… ¿si al final nos quedamos como estamos, sin honra y sin barcos?… ¡Se admiten apuestas!
* Inspector de Hacienda del Estado. Miembro de la Comisión de Justicia Fiscal Globa ATTAC Castilla-León
